Zukunft vieler Spielhallen noch immer offen

Nicht mehr als zwölf Geräte

Von vorne: 2012 trat in Kraft, was bundesweit tief greifende Veränderungen für die Glücksspielbranche bedeuten sollte. Vor allem aber: für Spielhallenbetreiber. Mindestens 350 Meter Abstand zwischen Spielhallen will das Land NRW auf Grundlage des Glücksspieländerungsstaatsvertrags. Bei neueren Spielhallen sogar zu Einrichtungen wie Schulen oder Jugendtreffs. Mehr als zwölf Geräte pro Spielhallen-Gebäude sind verboten. Und wer eine Spielhalle betreiben will, braucht nun eine glücksspielrechtliche Erlaubnis – zu beantragen bei der Kommune. Fast fünfeinhalb Jahre hatten Betreiber und Kommunen für die Umstellung Zeit. Am 30. November ist die Übergangsfrist schließlich abgelaufen. Doch noch immer warten Anträge in den Rathäusern darauf, endlich abgearbeitet zu werden.

Das Problem: In vielen NRW-Städten liegen Spielhallen weitaus näher aneinander als 350 Meter. Einige Kommunen in NRW müssen die Spielhallenlandschaft also mitunter kräftig ausdünnen. Nur wer von der Stadt- oder Gemeindeverwaltung eine Erlaubnis bekommt, darf weitermachen – wer nicht, muss schließen. Die Entscheidung liegt allein bei den Kommunen. Das Land NRW hält sich im Regelfall raus.

Die Entscheidung über Fortbestehen oder Ende der Spielhallen – eine Aufgabe, mit der die Verwaltungen selbst alles andere als glücklich sind. Fühlen sich die Kommunen vom Land allein gelassen? „Das ist genau die Situation, mit der die Kommunen kämpfen“, sagt die Rechtsanwältin Dr. Imke Aulbert. Ihre Düsseldorfer Kanzlei vertritt die Städte und Gemeinden etwa dann, wenn ein Spielhallenbetreiber gegen die Entscheidung der Kommune klagt.

Geht es nach ihr, fehlen den Städten und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen schlicht die Entscheidungsgrundlagen. „Der Vertrag nennt keine konkreten Kriterien, wie bei Abstandsunterschreitungen zu entscheiden ist“, so Aulbert. Um diese Lücke zu füllen, hat das Land Nordrhein-Westfalen Erlasse veröffentlicht – sozusagen eine Handreichung für die hilflosen Kommunen. Der Tenor: Zwar kommt es auf den Einzelfall an, die Kommunen sollen aber vor allem auf die Qualität der Spielhallen schauen.

Schwarzer Peter bei den Kommunen

Doch auch die Erlasse sorgen für Unmut. Sie hielten „sich vornehm zurück“, sagt Imke Aulbert. Zudem ließen sie große Spielräume. Damit sei man als Kommune allerdings gar nicht glücklich, „gerade, wenn es um eine Materie geht, die neu ist, und um eine Branche, in der so viel Geld steckt.“

Der Städte- und Gemeindebund NRW schlägt in die gleiche Kerbe: „Wir finden, dass der schwarze Peter immer noch bei den Kommunen liegt“, sagt Referentin Dr. Cornelia Jäger. An der Grundproblematik habe sich nichts geändert. Es könne immer noch Situationen geben, in der die Kommunen nicht wüssten, welche Spielhalle geschlossen werden muss. Die Herausforderung: eine Patt-Situation – zwei Spielhallen bringen die gleichen Voraussetzungen mit.

Dabei wird es noch komplizierter: Die Kommunen müssen nicht nur für oder gegen eine Erlaubnis entscheiden. Häufig stellen die Spielhallenbetreiber direkt einen sogenannten Härtefallantrag. Darin können sie begründen, warum es sie besonders hart treffen würde, wenn ihre Spielhalle geschlossen würde, etwa, weil Investitionen in die Spielhalle noch nicht refinanziert sind.

Auch dem Dortmunder Ordnungsamt beschert das viel Arbeit und Ärger. 186 Anträge von Spielhallen-Betreibern liegen der Stadt aktuell vor. Gerade einmal 16 davon sind nach den Vorgaben des Staatsvertrages unkritisch. Allein mit dem Abstandsgebot kommen 118 Spielhallen in Konflikt. Und bei der müssen auch „atypische Verhältnisse“ geprüft werden. Sie könnten etwa dann gelten, wenn es eine Bahnlinie zwischen zwei Spielhallen gibt, die eigentlich weniger als 350 Meter entfernt voneinander liegen. Und dann können Spielhallen-Betreiber, die die Voraussetzungen nicht erfüllen, auch noch einen Härtefall geltend machen. Auch das muss dann von der Verwaltung geprüft werden. In einigen Fällen laufen die Prüfungen noch.

Die NRW-Kommunen stecken im Dilemma. Wenn es nach dem NRW-Innenministerium geht, sind das ziemlich hausgemachte Probleme. Das Ministerium hat die Erlasse veröffentlicht, die den Kommunen eigentlich helfen sollten – und steht nun in der Kritik. „Diese Vorwürfe hören wir immer wieder, auch seit Monaten“, sagt ein Sprecher der Behörde. Die Übergangsfrist von fünf Jahren sei allen bekannt gewesen. In Nordrhein-Westfalen wurden daraus sogar fast fünfeinhalb Jahre. Das Ministerium verweist auf die Erlasse. Dort stünden die Kriterien, die die Kommunen zu Entscheidung heranziehen könnten. „‘Wir wissen gar nicht, wie wir entscheiden sollen‘ – das ist aus unserer Sicht nicht nachvollziehbar“, so der Sprecher weiter.

Klagen befürchtet 

Warum zögern die NRW-Kommunen also? Eine Erklärung: Sie befürchten eine Klagewelle. „Ich gehe davon aus“, sagt Anwältin Imke Aulbert, „dass der überwiegende Teil der Spielhallenbetreiber die Entscheidungen nicht akzeptieren und den gerichtlichen Weg gehen wird.“

Beispiel Dortmund: Nicht alle Spielhallen-Betreiber sind hier kooperativ. Alle betroffenen Spielhallenbetreiber haben einen Härtefallantrag gestellt, berichtet Stadtsprecher Maximilian Löchter. „Die Gründe sind Existenzgefährdung, fehlende Amortisation von Vermögensdispositionen, Laufzeit von Zahlungsverpflichtungen, Abschreibungsfristen, vertragliche Bindungen und Vertrauensschutz.“ In 52 Fällen hat die Stadt den Härtefall anerkannt. Hat der Antrag keinen Erfolg, wird meistens geklagt. 78 Klagen von Spielhallen-Betreibern liegen zurzeit vor, berichtet Löchter. Gerade mal in acht Fällen wurden tatsächlich Spielhallen wegen der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages geschlossen.

In Köln geht die Verwaltung davon aus, dass auf jeden einzelnen ablehnenden Bescheid eine Klage hereinflattert. Noch sind in Köln keine Spielhallen geschlossen worden. Die Stadtverwaltung hat hier kurzerhand selbst ein Handlungskonzept ausgearbeitet, anhand dessen sie die Anträge abarbeiten will. Wie viele Spielhallen in Köln wohl geschlossen werden müssen, sei derzeit aber noch unklar, teilt ein Sprecher mit. Wie in vielen anderen nordrhein-westfälischen Kommunen hat Köln aber Duldungen ausgesprochen. So können die Spielhallen auch nach dem 1. Dezember weitermachen, obwohl sie keine Erlaubnis haben – zumindest, bis ihr Antrag bearbeitet wurde.

Weniger Einnahmen

Grundsätzlich stößt der Glücksspieländerungsstaatsvertrag dort auf Anklang – immerhin dient er hehren Zielen wie Jugend- und Spielerschutz. „Dem entsprechend kann man natürlich die Intention des Gesetzgebers verstehen, warum er in diesem Bereich regulieren möchte. Das unterstützen die Kommunen“, sagt Cornelia Jäger vom Städte- und Gemeindebund. Allerdings bedeuten weniger Spielhallen für viele Kommunen auch weniger Einnahmen aus der Vergnügungssteuer. „Auf der einen Seite gibt es den Kämmerer, der die Vergnügungssteuereinnahmen im Blick hat“, sagt Rechtsanwältin Aulbert. „Auf der anderen Seite steht der Ordnungsdezernent, der die Aufgabe hat, das Glücksspiel in der Stadt zu gestalten.“

Wie hoch die Vergnügungssteuerausfälle in den NRW-Kommunen sein dürften, ist noch unklar. Man führe keine Statistik zu den Steuereinnahmen durch Spielhallen, heißt es aus dem NRW-Finanzministerium. Und auch zu Prognosen äußert sich die Behörde nicht.

Zumindest bis zum 30. Juni 2021. Denn dann läuft der Glücksspieländerungsstaatsvertrag wieder aus. Die Politik muss spätestens zu diesem Zeitpunkt neu verhandeln, wie die Zukunft von Spielhallen aussehen soll.